鼎城区自1995年立项以来，先后在11个乡镇实施农业综合开发，共改选中低产田23.9 万亩，受益人数达到20多万人。投入财政资金6915万元，群众筹资投劳2390万元，农民自筹达到财政投入的三分之一，对保证农业综合开发各项措施的顺利实施，体现“国家引导、配套投入、民办公助”的农业综合开发投入机制发挥了重要的作用，但随着国家对农业、农村与农民政策的调整，特别是农村税费改革和各项惠农政策的出台，给农业综合开发的农民筹资投劳带来一些值得思考和亟待解决的问题。
一、农民筹资投劳投入机制的积极因素
1、体现了国家农业综合开发政策。历年来，国家根据各地实际需要，对资金投放比例分地区、分项目建设内容进行过多次调整，尤其是国财发[2008]59号《农业综合开发资金若干比例的规定》下发后，进一步完善了农业综合开发投入政策，为创新开发机制，不断提高农业综合开发水平夯实了基础，《规定》取消了土地治理和产业化项目的有偿投入，保留了农民筹资投劳的相关比例，体现了“国家引导、配套投入、民办公助”的农业综合开发政策。
2、调动了农民参与开发的积极性。实行“配套投入，民办公助”的农民筹资投劳机制，坚持“农民自愿、量力而行、民主决策、数量控制”和“谁受益谁负担”的原则，纳入村级“一事一议”范畴，在项目建设申报阶段，通过宣传发动让三分之二以上的农户签字同意，使农民体会到自己在农业综合开发项目建设中的主人翁身份，自觉参与工程质量的监督与管理，为农业综合开发工程无特殊原因“五年不小修，十年不大修”的质量标准奠定了基础。
3、发挥了财政资金的“引导”作用。农业综合开发的大部分基础设施建设都属于公共产品或准公共产品，需要由政府来组织实施。政府通过引导、组织，投入一定比例的资金，调动和吸纳分散社会资金，用于农业综合开发，使农业综合开发财政资金发挥更大的建设效益，增加了农业综合开发的工程总量。
4、延长了农业综合开发工程的使用周期。农业综合开发项目工程实行农民筹资投劳的投入机制，充分调动了农民的主体意识，让他们对自己出过钱出过力的工程更加珍惜，加上农业综合开发工程竣工后实行“项目移交”制，使农民维护管理的积极性更高，自然加强了项目工程的管护，有利于发挥农业综合开发工程的长期使用效益。
二、农民筹资投劳投入机制的不利因素
农民筹资投劳在增加农业综合开发总量，引导农民投入和增强农民珍惜农业综合开发成果上发挥了重要作用，但在现行体制下也存在着很多不利因素，这些不利因素直接影响到了项目建设，主要表现在以下几个方面的矛盾冲突。
1、区域发展不平衡与筹资投劳比例一致的矛盾。鼎城区有丘陵区和平湖区，虽然属于粮食主产区，但全区整体经济水平并不高，农民人均纯收入也较低，各乡镇的经济状况和农民人均收入差异较大，在农业基本生产条件和农民对公益事业的认识方面也存在着很大的差异。农业综合开发政策将筹资投劳作为开发积极性是否较高的评价因素之一，与补贴农民的政策相悖。现实情况是：越贫困的地方，农业生产条件越差，越需要农业综合开发的扶持，国家通过几次政策的调整，现在农民筹资投劳的比例已经降到了中央财政投入的50%，但依然与全区当前整体农村经济状况不适应，特别是部分经济基础相对薄弱的乡镇，对农业综合开发的渴望与农民筹资投劳负担之间的矛盾越发突出。平均的比例要求违背了筹资投劳的初衷。
2、农民收入水平低与筹资投劳比例大的矛盾。近年来，我区由于受生产条件的影响，农业机械化水平不高；加之受到全球金融危机的冲击，农民收入增幅不大，生活条件仍然较差。由于每亩农田的纯收入一般在500元左右，纯农户的收入很低；加之农民单纯来源于耕地上的收入较少，造成农民对农田基础设施投入的积极性不高，项目建设要求农民承担筹资的困难就很大。如2008年度实施中低产田改造项目的黄土店项目区，涉及人口15587人，需筹资投劳377万元，人均达242元，不仅突破“一事一议”上限，而且农民深感负担沉重。在调查中我们发现，历年来不少乡镇为解决农民筹资投劳的不足，确保完成建设任务，不得不一方面寻找本地外出成功人士的赞助，一方面由乡镇财政垫资，改人工土方为机械土方。过大的比例要求改变了项目筹资投劳的渠道，更增加了乡村的工作难度，有的乡镇不得不举债完成任务，遗留了不少的问题。
3、项目效益长效体现与筹资投劳短期投入的矛盾。现阶段，由于农民素质受到局限，大部分农民往往只注重直接利益和眼前利益，忽视间接利益和长远利益。而农业是国民经济发展的薄弱环节，受各种因素的影响，农业的经济效益一直较低。通过实施山水田林路、农林牧副渔的综合治理，在一定程度上改善了农业基础设施条件，但增加经济效益的作用不是很明显。虽然将水利、农业、林业、科技等措施融为一体后，经济效益有所提高，但农民在种植业上的收益受气候和市场经济的影响较大。近期国家出台了农产品保护价政策，但由于生产资料的涨价，农民增收效果依然不明显，导致农民对农业综合开发的作用认识不够到位，对项目建设的预期效益缺乏信心。
4、“一事一议”控制上限与筹资投劳集中体现的矛盾。根据税费改革政策规定，对农民筹资实行上限控制，以村为单位，全年筹资额每人不超过15元。现以我区2008年上报的中低产田改造项目为例来分析：计划治理规模为1.7万亩，项目区人口15587人，劳动力8722个。项目区目前实际是：乡村两级集体经济比较薄弱，以物折资相对较少，筹资投劳大部分来源于群众自筹。2008年全区中低产田改造项目所需自筹资金377万元，人均自筹242元，比税费改革规定最高限额15元高出16.1倍。同时，农民自筹资金必须通过法定的“一事一议”程序加以落实，而村级所办公益事业较多，通过“一事一议”所筹资金不可能全部用于农业综合开发，更何况“一事一议”必须由村内主体村民或村民代表表决通过。由于少数农民的意见难以统一，持反对意见的农户拒绝承担筹资投劳义务，造成“一事一议”根本没办法“议”或“议”不起来。另一方面由于大量农民外出务工，对家乡的公益建设不够关心，有的长年在外，根本就不参加“一事一议”，使“一事一议”事实上形同虚设。加上地处丘陵区的项目区土方开挖任务大，地处平湖区的项目区土方回填任务大，在家劳动力不足，筹资投劳任务单纯依靠项目区所在村组解决，任务重，难度大，给项目实施带来困难，过重的比例要求增加了项目筹资投劳的难度。
5、税费改革政策出台与筹资投劳硬性实施的矛盾。国务院农村税费改革政策出台后，取消了乡统筹和农村教育集资等专门面向农民征收的行政性、事业性收费，取消了屠宰税、农业特产税、劳动积累工和义务工，调整了农业税政策，改革了村提留征收使用办法。农村税费改革方案中，明确规定农业综合开发筹资投劳纳入村内“一事一议”范畴，由农民签字认可，实行民主决策，上限控制，专项管理，以村为单位统一组织，并要逐步降低农民筹资投劳在农业综合开发中的比例。实行农村税费改革后，国家不断强化扶持农业的政策，在减轻农民负担的同时，还对种粮农民实行直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴，充分调动了农民的生产积极性，有效保护了农业的发展。农业综合开发作为政府支持和保护农业的一项重大举措，实属公共财政范畴，而在投资构成上却强硬要求农民筹资投劳，而且是采取“谁受益，谁负担”的政策，加重了项目区农民的负担，这与当前国家的各项惠农政策相违背。虽然2005年中央一号文件提出了“要严格区分加重负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限”，全文不仅没有提到农民“筹资”而且还明确提出了要降低农业综合开发“投工投劳”的比例问题，在目前农民收入普遍较低、公众意识还不强的情况下，在种地尚不需纳税且部分生产性投入都有补贴的大环境下，对农民而言，农业综合开发项目的筹资投劳政策难以理解，因此，强制的比例要求形成了项目筹资投劳的瓶颈。
6、项目效益受益不均与筹资投劳平均收缴的矛盾。一直以来，农业综合开发项目的具体规划都是按区域或者分流域实行整体开发的，农民自筹采取“谁受益，谁负担”的原则。但在筹资投劳具体操作过程中，项目区往往是按人平或亩平具体摊派的，一方面，农业综合开发实行山水田林路的综合治理，水利、农业、林业、科技措施的整体连动；另一方面新农村建设刚刚启动，农民居住分散，加上责任制到户后的田土分配没有随人口和居住农户的变化而调整，往往造成筹资投劳分摊上的不公。尤其是近年来，随着外出务工人员的增加，90%以上的青壮年外出打工，真正从事农业生产的只是一些年龄偏大，知识素养偏低的人员，客观上给落实筹资投劳工作带来相当大的阻力，不公平的比例要求增加了筹资投劳的难度。
三、农民筹资投劳投入机制的建议
农民筹资投劳的真正落脚点是确保农业综合开发中以财政投入为引导，以农民为开发主体，实现自我开发达到综合治理的目的。目前在农业综合开发实践中，农民筹资投劳投入机制弊大于利，我们既要操纵好政府公共财政引导机制，又要把握好国家“三农”政策这个度，量力而行的让农民出一点力、投一点工是完全必要的，但不能超量、强行、超范围使用农民的筹资投劳，更重要的是要更新观念，调整方法，以中央1号文件要求对农民采取“多予、少取、放活”的方针为指导，大胆实践，积极探索农民筹资投劳的新路子。为此我们建议：
1、调整农民筹资投劳比例。农民筹资投劳比例应区别对待，不实行“一刀切”，建议国家采取地方配套分区域不同的方法对待农民筹资投劳，并根据国家税费改革和“三农”政策的要求，像对待有偿投入资金一样对待农民筹资投劳，对农民收入水平较高的地区筹资投劳比例控制在中央财政资金的20-30%，农民收入水平低的地区筹资投劳比例适当降低或全部取消。
2、放宽农民筹资投劳渠道。一方面可遵循“谁受益、谁负担”的原则，把直接受益的农民、大户或经营企业作为筹资投劳的对象，在投资排灌站、山塘水库、绿化道路等效益明显的项目上鼓励大户入股合作，避免农民户均或亩均的摊派筹资投劳任务的矛盾。另一方面可坚持以农民要办为前提，鼓励农民个人投资开发，或联户投资买断所有权和使用权，国家财政资金无偿部分作为补助资金，投放给个人，扶持农民建设项目，个人投资作为自筹资金，用于开发建设，把群众的积极性充分调动起来；另外，镇村集体经济实力较好的可由项目区镇政府和村集体为农民承担筹资投劳任务，也可以将引进的外资投入作为农民的筹资投劳。
3、强化农民筹资投劳措施。一是引入竞争机制，引导农民筹资投劳，凡是当地群众积极性高，自筹资金能足额落实或承诺落实的地方，优先立项进行开发。二是加大宣传力度，鼓励农民筹资投劳。我们要在深入基层做好镇村干部和群众思想工作的同时，宣传好农业综合开发筹资投劳的政策，让农民真正认识到谁受益谁投入的道理，参与立项和项目规划的全过程，处理好眼前利益与长远利益、直接利益与间接利益的关系。三是在农民急于想办，但自己又办不了的事情上，如购置农机、建大型灌溉渠系设施，通过加大财政投入额度，引导农民增加投入。四是适当调整农业综合开发的建设内容，在注重改善农业生产基本条件的同时，加大科技投入比例，兼顾改善农民的生活环境建设，使农民真正感受到农业综合开发给他们带来的实惠。
4、消除农民筹资投劳瓶颈。目前，农业综合开发在农民筹资投劳等方面存在的矛盾，其重要原因之一，还是由于现行投资标准太低。虽然已经几次提高了项目区亩平投资标准，但与项目建设实际支出相比较还远远不够，特别是土方工程采用机械施工发生的实际费用较多，而财政资金只对其中耗费的油料进行部分补贴，缺口较大，变相地提高了农民筹资投劳的比例。据了解，由国土资源部门承担的土地垦复项目区亩投资标准已达到了6000元左右。去年10月，我们组织相关人员取点测算，要从根本上改善生产条件，项目建设亩投资标准实际为1500至2000元之间。因此，我们建议：大幅提高亩平投资标准，切实减轻农民筹资投劳的压力，提高项目区整体标准和形象，让农业综合开发项目成为真正的民心工程。
供稿:鼎城区农发办
