一、农业综合开发在我区新农村建设中的作用
1、坚持以中低产田改造为重点，改善农业生产条件，为新农村建设奠定了物质基础。2006年以来，我区共投入资金3184万元进行土地治理，建成了适用配套的渠、路、桥、涵、闸、站等基础设施，其中硬化支渠66.7公里，安装田间U型渠70.1公里，疏竣渠道177公里，修建机耕道33公里，硬化村道5公里，改造排灌站3处350千瓦，硬化山塘56口，配套附属设施1638处，营造经济生态林0.12万亩。通过这些工程措施，改善灌溉面积4.2万亩，新增节水面积0.9万亩，增加林网防护面积 1.8万亩，扩大良种面积2万亩，增加机耕面积2.3万亩。同时综合运用生物措施和科技措施，解决了制约项目区农业生产的主要障碍因素，使4.9万亩中低产田建设成为高产稳产、旱涝保收、节水增收的高标准基本农田，有力地促进了农村生产力发展，推进了新农村建设步伐。
2、扶持产业化龙头企业，带动农民增收，为新农村建设增添了活力。2006年以来，我们在上级主管部门的支持下重点扶持了两家辐射带动作用比较强的产业化龙头企业，大力推进产业化经营，延伸产业链，提高了农业生产集约化程度和农业生产整体效益。如由常德天泽农业发展有限公司组织实施的粮食产业化开发项目，共投入资金1700万元。项目完成后企业年加工能力达到4.5万吨，年产值达2.3亿元，1.1万农户在该项目中受益，受益农户增加收入1250万元。由常德富民桥菜业有限公司组织实施的3.9万吨高档腌制蔬菜加工项目，投入开发资金2094.38万元。项目完成后企业年产值达0.65亿元，安置农村剩余劳动力217人，6200户受益农户增加收入831.6万元。公司产品由最初的单一榨菜，发展到目前的21个系列产品，并获得了农业部无公害农产品和绿色产品证书，湖南省著名商标，产品销往14个省市。
3、开展科技推广和培训，提高农民素质，为新农村建设培养了新型农民。2006年以来，我们与有关单位配合举办优质稻、蔬、测土配方等各类培训班45期1.2万人次，免费发放《农村实用科技手册》、《优质稻高产栽培技术》等科技书籍2.75万册，印发技术资料13.5万份，基本做到了“科学技术入户、良种良法到田、技术要领到人”，深受农民欢迎。其次大力引进和示范推广良种良法，让农民看得见、摸得着、学得会。主要推广了以良种为龙头的优质、高产、高效技术，如优质稻和优质蔬菜等；推广了以提高农产品安全质量为重点的无公害、绿色食品生产技术，如优质稻规范化栽培技术、病虫综合防治技术、测土配方技术等；引进以提高农产品综合利用和附加值为重点的加工技术，如优质蔬菜加工技术等。这些实用技术的引进与应用，降低了生产成本，提高了农业效益，培养出了一批有文化、懂技术、会经营的新型农民。
4、发挥项目示范带动作用，改善农村生态，为新农村建设提供和谐环境。我区农业综合开发坚持经济效益、社会效益和生态效益的有机统一，对项目区的山水田林路实行综合治理；以小型水利工程、机耕路、农田林网、清洁能源等为基本建设内容，建成“田成方、林成网、渠相连、路相通”的高产稳产基本农田4.9万亩；建沼气池220口，建垃圾池82个，清理垃圾1980吨；绿化庭院771户，改造旧房33栋，打饮水机井262口，安装自来水490户，修建农民休闲广场4处8000平方米。这些项目的建成既改善了农业生产条件，提高了农业综合生产能力，又为农业生产和农民生活营造了和谐的自然环境。有关部门曾多次在项目区示范片召开现场会，先后接待参观人员30批1800人次，为全区乃至全市新农村建设提供了可学可推的经验。
二、农业综合开发在新农村建设中存在的不足及原因
1、投入不足，农业生产条件难以从根本上改善，影响最大效益的发挥。近年来，我区作为国家粮食生产大县（区），农业综合开发财政资金投入逐年增长，但同时又伴随着投入总量少、亩平投入比例低和科技投入滞后等三个问题，严重制约了农业综合开发在新农村建设中作用的发挥。一是投入总量偏少。2006年至2008年，上级财政投入我区农业综合开发资金3507.5万元，只占同期我区财政支出的1.28%，占同期财政支农资金的8.5%。这样的投资规模与我区尚有30多万亩中低产田的现实相比，供需矛盾突出；与建设现代农业的任务相比，投入严重不足；与建设社会主义新农村的要求相比，无论从村容村貌建设还是发展一村一品的产业来说，都显得杯水车薪。二是亩平投入标准太低，2006年至2008年我区亩平投入分别为563元、656元和766元，如果不计农民自筹，亩平财政投入仅为397元、457元和535元。每年为完成开发任务，安排的渠道、机耕道和配套设施不能满足农民生产和生活的实际需要，其结果是经过治理的地方生产条件虽然明显好转，但没有根本改善。而其他部门的支农资金亩平投入比我们高许多，两相比较，直接影响了农业综合开发在农民心中的地位。三是科技投入滞后。2006年至2008年，我区农业综合开发投入科技经费197万元，只占同期农业综合开发财政资金的5.6%。即使这点科技经费，由于管理体制的缺陷，监管难度较大，许多经费被定向或用在其他项目上，实际用在科技项目上的资金较少。
2、项目不集中，投资分散，影响规模效益的发挥。一是政策限制。主要体现在亩平投入比例太低，而每年安排治理的土地面积过大，直接导致农业综合开发资金投向分散，开发面过宽，被人形象为撒胡椒面工程。二是现实影响。主要是地方上需要改造的中低产田面积太多，需要农业综合开发资金的地方又多，导致项目区的工程安排很难集中。即使1个县只安排一个项目区，并且项目区只安排在1个乡，也很难做到集中。因为项目区农民外出打工经商较多，农民自筹根本不可能依靠几个行政村筹集到位，往往需举全乡之力，分多年筹集，因此在安排项目时，必然要考虑乡村的实际情况，出钱出力的村组都要考虑多个或单项工程，结果是工程集中在一个乡或相邻的乡，而连片程度不高。这些工程短期效益立竿见影，但由于投资分散，难以发挥规模效益。三是土地分散。由于农村土地分散经营，各家各户种植结构不一，项目完成后，生产难以统一安排，形不成生产规模，也影响了农民优化种植结构和科技应用积极性。
3、结合不紧，两类项目脱节，影响了综合效益的发挥。土地治理项目与产业化经营项目本是有机整体，理应统筹安排。但在项目规划、计划批复中，二者往往不能很好结合，结果是：国家投入大量开发资金完善了项目区的基础设施，提高了农业综合生产能力，但农产品深加工能力不足，流通不畅，生产优势不能转化为收入优势，综合效益不明显；而产业化经营项目所在地受生产条件、技术力量限制，优质原材料难以保障，影响企业优化升级和和发展壮大，带动效益不明显。同时由于被扶持的龙头企业多属民营企业，受经营者素质所限，还款意识淡薄，虽有抵押措施但无实质安全保障，立项前评估效益大于立项后实际效益的现象较普遍，对他们在项目建设中改变资金投向的行为，目前没有有效的监管手段和处罚措施。再者产业化投入体制也不健全，随意性、盲目性较大，需要扶持的没有连续扶植，一年换一个，到目前为止，没有形成一个规模企业，没有形成一个产业经济，直接阻碍了现代农业发展，影响了农业综合开发综合效益的发挥。
4、管护不到位，损坏严重，影响了长远效益的发挥。项目区所在的乡、村、组普遍存在重建设轻管理、重使用轻维护的现象，致使老项目区的农田基础设施因自然灾害和人为因素而受到不同程度的损坏。由于无资金来源，难以及时修复，影响农业综合开发项目长远效益的发挥。同时，由于现行投入标准太低，部分项目工程质量标准不高，导致使用年限不长，对国家资金造成一定程度浪费。
三、充分发挥农业综合开发在新农村建设中带头作用的建议
1、从数量开发向质量开发转变。农业综合开发经过二十年的发展，其目标和任务随着形势的变化而有所侧重，内容也在不断拓宽，但基本走的是一条数量开发的发展路子，没有实质性的突破。农业综合开发在我国小康社会建设中要有更大作为，重新焕发老百姓在二十年前对待农业综合开发的那种激情，必须要实现从数量性开发向质量性开发的转变。一是深化开发内涵。要从更高层面明确农业综合开发在社会主义新农村建设中的带头示范作用，不仅要把改善农业生产条件、确保国家粮食安全、增加农民收入作为农业综合开发的出发点和落脚点，而且要突出生态环境建设、农村生活设施建设和农民居住条件的改善，做到资金使用突出新农村建设，项目建设支持新农村建设，开发效果反映新农村建设。二是增加投入总量。要将农业综合开发作为国家扶持农业的主要手段，明确农业综合开发资金在支农资金中的比例，比照国家财政收入增长的幅度安排农业综合开发资金，通过集中力量办大事，集中资金解难事，把项目区建设成为现代农业的示范区，新农村建设的先导区。三是科学统筹开发。通过农业综合开发，项目区基本要达到有完善的生产条件，有带动农民增收的主导产业，有健全的村级组织和管理制度，有完善的社区公共服务功能，有生活垃圾集中处理设施，有功能齐备的科普活动中心和文体娱乐场所，有优良的居住条件和生态环境。
2、从分散开发向集中开发转变。一是实行集中投入。在项目选址规划过程中，要紧紧围绕加快新农村建设、增加农民收入这一主题，不搞部门平衡，不搞项目照顾，不搞领导工程，每个项目区选择1-2个村庄，或不超过0.5万亩土地，集中规划，集中投入，科学治理，使项目区建设有质的飞跃。二是提高开发标准。不仅要提高工程标准，而且要大幅提高亩平投入标准，要按照发展现代农业的要求，实事求是地安排亩平投入标准，达到治本的目的。去年10月我们组织工程技术人员和农民代表在山区和湖区分别取点测算，要从根本上改善生产条件，山区亩平投入至少1800元，湖区亩平投入至少1500元。三是逐步减少农民自筹。自筹资金在农业综合开发之初得到农民大力支持，发挥了较好的作用，但在农村费税改革后，受“一事一议”限制，加上农村劳动力逐年减少，自筹资金到位难度较大。虽然有的地方与监管部门联合制定了一些办法，但在实践中缺乏操作性，自筹资金往往需全乡之力，这也是项目难集中的重要原因。因此，在土地治理项目中要逐渐减少直到最终取消农民自筹。在目前农民自筹不能完全取消的情况下，可以拓宽自筹资金的内涵，考虑将农民住房改造和庭院建设资金延伸进来，作为农业综合开发农民自筹部分，这样，自筹资金到位难和违反农民负担政策的事情也就迎刃而解了。
3、从单一开发向综合开发转变。农业综合开发不能仅仅注重中低产田改造和产业化经营，要在改善农业生产条件的同时注意改善农村的生活环境，在进行土地治理时要注意农村生活设施建设，在科技推广时要注重提高农民的综合素质。一是要把改善生产条件与改善生活环境结合起来。在完善田间基础设施的同时，要统筹安排农村道路、桥梁和生活给排水等与农民生活息息息相关的设施，统筹安排清洁能源、公共绿化、垃圾处理等生态环保建设，统筹规划农民庭院和其他公共服务设施，要通过治理，使项目区形成完整的农业生态链和较好的人居环境。二是把土地治理项目与产业化经营项目有机结合起来。在安排土地治理项目时要充分考虑农业结构调整和发展优势农产品的要求；在扶持产业化项目时要考虑能带动农村经济发展、增加农民收入的优势农产品项目。这样，项目区的基础设施，可以迅速转化为资源优势，资源优势可以迅速转化为财富。三是把科技开发与提高农民综合素质紧密结合起来。要提高科技投入比例，大力开展科技推广示范和培训，提高农民素质，促进乡风文明，为社会主义新农村培养新型农民。
4、从单个部门开发向多个部门整合开发转变。农业综合开发资金毕竟有限，依靠一个部门的力量很难满足新农村建设的需求。而实际上每年各类财政支农项目较多，但大都以条管为主，政策要求有一定差异，建设内容各有侧重。这些项目与资金完全可以整合打包，在新农村建设中形成合力。一是科学规划。在深入调研的基础上，先行编制现代农业发展和新农村建设的长远规划及年度实施计划，由政府出面协调好部门项目，确保各部门项目与新农村建设规划相衔接，再由各部门分别向上申报立项，项目计划下达后统一组织实施。二是整合资金。要以农业综合开发资金为基础，对其他各类支农资金进行整合，统筹使用，使项目区成为支农资金集聚的平台。三是激活农民投入。通过延伸开发内涵，搭建资金整合平台，统筹支农资金，不仅能发挥资金的集聚效应，提高开发效益，更能激活农民投资潜能，引导他们投入更多资金建设宜居村庄，逐步打造一批新农村样板，以点带面，充分发挥农业综合开发在新农村建设中的示范作用。
供稿:鼎城农开办
