经过多年的实践与探索，湖南省常德市农业综合开发从资金的筹集管理，到项目的选项确定、建设和管护，形成了一套较为完整、规范的制度，有效地保证了农业综合开发资金的规范运作和项目建设的质量效益。在工作中，他们积极开拓农业综合开发工作的新思路，不断完善投资办法，加强科学管理，创新运行机制，不断提升了农业综合开发工作水平。
一、认真落实工程招投标制度
选择优秀的施工队伍，是建设优良工程的必要条件。通过公开、公平、公正的招投标，择优选择工程建设队伍，杜绝“人情工程”、“豆腐渣工程”。一是认真制定招投标方案。明确工程建设规模、招投标方式、评标委员会组成和投标人资质等。二是严格履行招投标程序。招投标方案拟定后，分别向市农发办和县招投标监督机构报批；在正式招标时，邀请相关部门和单位负责人现场监督。三是进一步规范招投标行为。在招投标过程中，严肃招投标纪律，全面推行“无标的”招投标法，降低人为控制因素，确保招投标每一个环节规范运作。通过实施招投标管理，每年全市工程造价一般降低4到5个百分点。
二、全面实行工程监理制度
农业综合开发项目实行工程监理制度，是强化农业综合开发项目建设管理，确保工程建设质量和工期，提高农业综合开发项目和资金使用效益的重要手段。经过多年的实践，初步探索出了一条适合当地实际，由农业综合开发部门、专业监理公司、项目区乡村干部和群众代表共同参与监督的“四位一体”的农业综合开发项目工程监理模式。一是农业综合开发部门监督。开发县农发干部在施工关键时期，坚持与基层干部群众同吃同住同劳动，监督工程质量，实施现场管理。二是专业公司监理。通过招投标方式选择监理公司担负全市农业综合开发土地治理项目的监理工作，专门成立了农业综合开发工程项目监理部，监理部下设区县监理站，监理部由两名注册监理工程师任总监和副总监，负责全市各监理站的巡视、督导和检查工作。区县监理站由市监理部选派专业监理人员担任，负责相关区县的监理工作。监理公司参与项目工程全过程监理，包括项目质量、数量、验收和决算认证等，并定期提交监理报告和档案资料。同时，区县开发办和项目乡村对公司监理人员实行反监督，强化其监理责任。三是项目区乡村干部监督。每个项目区都安排1至2名乡镇干部，由项目所在村的村干部配合参与施工管理，协调施工环境，现场监督工程质量。四是项目区群众代表监督。在项目区村组选择威望高、品行正、责任心强的老党员、老干部、村民代表参与工程建设质量管理，和施工队一道同出同归，使施工人员置于群众代表的监督之下。这种 “四位一体”的工程监理机制，充分调动了各方面参与项目建设管理的积极性，确保了工程质量和建设进度。
三、逐步完善群众评判制度
常言道：金奖银奖，不如群众的夸奖；金杯银杯，不如群众的口碑。群众满意不满意，拥护不拥护，是检验农业综合开发工作绩效最根本的标准。在年度项目竣工验收时引入群众评判机制，重点是组织农民代表进行满意度的测评，客观公正地评判各开发县的工作水平、工程质量、作风建设等。测评内容围绕队伍建设、项目建设、资金管理三大块进行，设置15个子项目，每个子项目测评为满意、基本满意、不满意三个档次。测评采取召开座谈会与检查组随机抽样相结合的方式，其测评结果在全市通报，对年度综合测评分低于70分的开发县取消年度评先资格，并核减其下年度投资规模。运用群众评判机制充分保障了项目区农民群众的知情权、参与权和监督权，进一步提高了农业综合开发项目管理水平。
四、探索推行工程产权制度
为了克服重建轻管的思想，增强工程管护意识，我们对已建成的农业综合开发工程项目，及时明晰产权归属，采取承包、租赁、拍卖、业主负责、股份合作、建立协会等灵活多样的经营方式和运行管理机制，落实农发工程管护主体，完善运营机制，建立必要的运行管理制度，确保农业综合开发工程项目长期发挥效益。如石门县在年度农业综合开发项目工程完毕后，及时和项目所在乡村政府和群众签订工程建后管护公约，在公约中明确了农发工程的产权归属和管护主体，确保其工程能发挥长期使用效益。
五、重点完善开发主体制度
我们在土地治理项目的确立上，始终坚持以“农民要办”为前提，充分尊重农民的意愿，采用民主的方法，多与农民商量，努力把一家一户想办但办不了、办不好的事情，办实办好，让农民获得看得见、摸得着的利益。如在土地治理项目的规划设计上做到“三贴近”，即贴近实际、贴近农民、贴近生活。在规划设计中，我们坚持以人为本，把科学性、超前性、经济性和效益性融于一体，使规划设计符合新农村建设的统一规划，符合广大农民群众生产生活的现实需要。比如在进行机耕路设计时，注重与村庄道路建设相结合，帮助解决好部分项目区群众出行难的问题；在进行防护林设计时，注重与建设农村绿色和谐家园相结合，达到美化项目区群众的居住环境的效果；在进行生态措施设计时，注重与农村沼气、改水改厕建设相结合，不断改善农民生活条件，提高生活质量；在进行渠道设计时，凡经过群众居住区的渠道都每隔一段距离设置一处码头，方便群众用水，在田间渠中，每隔一段距离设置一处小型畜水池，方便群众施肥打药和零星灌溉用水等等，受到了农民群众的好评。在农业产业化经营项目的确立上，是以带动农民增收为前提，让更多的农民从中受益。同时，农业综合开发项目建设，更多地吸收农民工参与，增加农民的就业机会。由此，进一步确立了农民群众的开发主体地位，激发了他们的开发热情。
六、有效实施工程造价审计制度
首先是制定了《常德市农业综合开发项目工程造价审计方案》，明确农业综合开发项目工程审计的范围、内容及审计程序。每年对每个项目区重点审计1至2个投资大、涉及面广的单项工程。并对工程监理的质量和工程建设招投标制度执行情况进行监督。发现问题口头通报委托单位，重大问题在审计结论中予以披露。推行工程造价审计制，有效防止了高估冒算、虚列项目等弄虚作假行为的发生，提高了项目投资建设的社会效益和经济效益，使资金运行和项目建设更加公开透明阳光化。如鼎城区农发办在工程的实施与结算中，严格执行工程造价审计制度，做到了投资准确、造价合理、工程质量优良，大大提高了项目建设的社会和经济效益，受到了项目区农民群众的好评，同时在年度项目的检查验收中也受到省办检查组的一致肯定。
七、积极建立支农资金整合使用制度
农业综合开发要从服从和服务于发展现代农业、建设社会主义新农村的大局出发，主动参与农业农村发展的统筹规划，建立支农资金整合使用的开发机制。几年来，全市农业综合开发积极加强与扶贫开发、生态建设、土地整理、乡村道路、农村中小型基础设施建设规划的衔接，实现资源共享，共同开发。使开发规模不断扩大，开发标准不断提高，开发效益相得益彰，收到了事半功倍的开发效果。如2007年，澧县张公庙项目区整合水利、交通、国土、林业、农业等部门资金1400万元，全力支持葡萄产业发展。桃源县项目区整合其它支农资金和新农村建设资金4600多万元，将新农村建设项目、水利工程、烟叶工程结合在一起，提高了项目建设标准和资金使用效益，达到了规模开发的目的，取得了相得益彰的效果。
八、不断规范项目前期工作制度
常德在实施农业综合开发工作中，注重加强项目的前期管理工作，切实提高项目立项选项的科学性。在项目立项前，根据全市中低产田改造的实际情况，结合特色优势产业，进一步加强了项目的评估论证工作，建立严格的项目评审责任制，提高项目评估论证水平，搞好土地综合治理与农业产业化经营项目的有机结合。如安乡县2007年在项目区的选项立项前，就结合当地榨菜生产产业的特点，注重土地综合治理与产业化项目的结合，积极到项目乡村和企业座谈了解情况，征求农民群众和企业法人的意见和建议，为项目区的最终选定立项提供了重要依据。在农业产业化项目上，着眼于整个产业开发，着眼于优势区域建设，走出了一条由单纯的产品开发到综合的产业开发新路子，形成了产业特色和规模优势。同时，加大宣传调研工作力度，以宣传开发政策为主，发动广大群众积极投身到开发中来，为开发工作出谋划策、筹资投劳，落实各项开发措施，为项目实施和工程建设奠定良好的思想和物资基础。
九、自觉坚持灵活多样的开发制度
在实施农业综合开发过程中，坚持因地制宜，允许不同的地方实行不同的开发模式。常德市总体来说是山区和湖区相结合的地区，但也有小盆地、丘陵；有中低产田，也有少量高产稳产田；有水田，也有旱地；有田垅，也有梯田；有的耕地主要是缺水，而有的耕地则主要是土质过贫；有的地段主要是地质灾害威胁。影响农业生产和农村生态环境的因素复杂多样。他们按照不同的自然条件，分类进行开发，实施不同的开发模式。如石门县在实行农业综合开发的过程中，就根据当地地形地貌的实际情况，制定出切合实际的规划设计方案，在设计中，既有符合山区特色的大型浆砌石渠道，也有符合湖区特点的河坝和现浇渠道，做到了因地制宜，分类合理开发。农业产业化经营项目的选项与实施中，既关注大产业的龙头拉动作用，也注重照顾到小的特色产业的培育与发展，做到了高低搭配、大小结合、全面发展。
十、不断完善激励约束制度
按照公正、公平、公开和奖优罚劣的原则，依照“内部自查是基础、外部监督是关键、严格处罚是保障”的工作思路，市开发办每年都修订完善项目和资金管理办法，建立年度目标管理考核机制，对因项目和资金管理中存在违纪违规问题，造成工作损失或恶劣影响的项目所在地，将视情节暂停或取消其项目实施资格。同时加强目标考核，对项目实施单位实行动态管理，将财政资金的投入与工作绩效考核挂钩，对开发工作做得好的县（市）适当奖励资金规模。一是加强了内部管理。通过开展对农业综合开发项目计划执行情况、资金拨借情况、配套资金落实情况等专项检查、竣工项目验收及考评等多种形式的自查，及时发现资金使用管理中存在的问题，采取有效措施认真加以整改。二是强化了外部监督。在工作中，我们密切配合审计、财政等有关部门，搞好农业综合开发资金审计、检查和监督工作。同时，充分发挥社会中介机构、新闻媒体和广大群众的监督作用，实现监督主体的多元化、监督内容多元化和监督方式的多元化，积极推动构筑全方位的农业综合开发资金监管体系。三是严格按规定落实处罚措施。对于农业综合开发资金使用管理中的违规违纪行为，严格按照《湖南省农业综合开发财政资金违规违纪行为处理实施办法》进行处罚，并将处理结果在一定范围内进行通报。
供稿：市农开办 王学军
