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常德市农业综合开发办公室 - 开发视野 |
关于智利、墨本哥农业灌溉管理体制的考察报告 | | | 建立经济自立灌排区(SIDD)是我国利用世界银行贷款加强灌溉农业二期项目的重要组成部分，根据世行项目实施计划，为了更好地推进SIDD试点工作，探索灌区管理体制改革之路，国家农业综合开发办公室组织了专题考察组，于 2000年元月8日至25日赴智利、墨西哥两国学习考察农业灌溉管理体制方面的经验。
一、智、墨两国农业灌溉体制的情况和特点
(一)灌区基本情况
智利、墨西哥两国都属于气候比较干旱的国家，全年分为雨季和旱季两个季节。智利中、南部地区年降水量达1000毫米左右，北部干旱地区降水量为0— 300毫米。全国共有13个大区(省)，51个县，南北长4270公里，东西宽300公里。现有耕地510万公顷，其中：具有灌溉条件的180万公顷；干旱缺水面积330万公顷(可发展灌溉70万公顷，不具备灌溉条件的260万公顷)。
墨西哥平均年降水量900毫米，干旱地区年降水量为200—600毫米。全国共有32个州(区)，192个农业开发区，耕地2000万公顷，现有灌溉面积640万公顷。其中：面积在5000—25万公顷的大型灌区340万公顷；面积在5000公顷以下的小型灌区300万公顷。
(二)灌溉工程的组织体系
1政府管理机构。智利国家水资源局为政府负责水资源管理的主要机构。隶属国家公共工程部。主要负责水资源的监测、利用管理及大型水利工程的建设，引导私营企业和用水组织科学合理用水，协调用水矛盾，在全国13个大区(省)设有分支机构。
墨西哥全国水委会为联邦政府负责水资源管理的主要机构。隶属国家自然资源部。其职能主要是水资源的使用管理，计划分配，水利工程的建设，协调用水矛盾，监督用水协会等。在全国32个州 (区)设有分支机构，通过职能转换，现负责大河引水口的控制总闸和向干渠输水的分水闸的管理。
2．技术推广中心(1NNIA)或技术援助基金会(FIRCO)。政府与用水者之间的中介组织，在智利被称为“技术推广中心”，在墨西哥被称为“技术援助基金会”。这类组织的管理和技术人员由政府委派，人员工资和管理费用由用水者供给，主要职责是组织实施政府对农业灌溉的扶持计划，负责灌溉水资源和灌溉设备的管理，对小型灌溉设备的使㈩进行技术指导和培训，为农民提供牛产八术和信息咨询等方面的服务，同时向政府反馈农民及用水者协会的意见和要求。
3．农民(私人)协会(企业)。①流域性水委会或管理联合体。智、墨两国按流域由水资源使用权拥有者联合组成的法人实体。主要负责流域性河流或水库的水资源监测，水资源分配，灌溉工程的维护管理，水费收取等。一般有由用水户代表15人左右组成的用水管理委员会， 6—10人的专职监测管理队伍；②供水公司。通过政府转让，由私人企业承担，负责干渠以上的水利灌溉设施的管理，向干渠以下分配水资源，向农民用水者协会卖水。目前墨西哥已有10个供水公司；③用水者协会。最高权力机构为全体川水者代表大会。代表由全体用水者民主选举产生，每50人产生1名，每年召开两次全体代表大会。其主要职责为：从主渠道买水，建设灌区水利设施，灌区设施的运行和管理，向用水户分配水，收取水赞，协调用水矛盾。用水者协会内设管理委员会和监督委员会。管理委员会由主席、副主席、秘书、财务管理人员组成，负责日常工作。每三年换届选举一次。监督委员会主要监督管理委员会的工作情况，监督委员会中至少有一名全国水委会的代表，行使水委会的政府监督职能。协会内部通过章程和各种规章制度进行管理，具有独立法人资格。
(三)灌区管理体制演变
1930年以前，智利水利工程全部为私人所建，私人管理，政府没有投入，造成水利工程规划不系统，规模小而分散，随着时间推移，用水矛盾比较突出。因而由私人协同成立了用水协会(或用水小组)。1930年以后，政府成立了灌溉局，开始进行政府投入。大中型水利工程建设，由政府出资，一般经过四年试点和培训后，转让给私人企业管理，私人企业负责偿还部分政府投资。小型水利工程由私人(农民)个人投资建设，政府择优无偿补助部分投资给农民用水者协会或用水者，由协会负责运行管理。
1926年以前，墨西哥水利工程均为私人投资，规模较小。此后，政府组织水利工程建设。国家在水利灌溉设施建设、运行和维护方面投入大量资金。农业用水成本过低。国家财政负担过重。1980— 1984年，墨西哥发生经济危机，迫使政府大幅度削减包括水利工程建设与维护在内的财政预算，到1987年，该项费用的结构变为政府补助20％，农民投入 80％。由于经济危机，尽管农民用于水利工程建设、维护的投入从20％提高到 80％，但绝对数大为减少，因而全国水利灌溉设施由于缺乏投入而年久失修，毁坏严重，造成水资源利用率降低，农业减产。为寻求出路，迫使政府在全国范围内对灌溉管理方式进行转换，把国家一部分工程管理权转交用水者协会，以供水公司和农民用水者协会的方式组织私人企业和农民对灌溉工程进行自我管理。
(四)水费及水费收取方式
对水费标准，两国法律均没有规定，政府不干预，完全靠市场调节，由供水和用水双方协商确定。水费均按供水成本收取。主要用于用水者协会内部的管理费、运行费支出及灌区灌溉设施维护、保养的费用开支。墨西哥莫雷洛斯州的灌区，农民上交水费40比索／1000立方米，约占生产成本的3％左右，智利麦顿河流域灌区农民上交水费20美元／公顷，其中用水者协会留用18美元，上交流域水委会 2美元。
对水库灌区，一般配备较先进的量水设施，如鸭嘴量水堰、水表，有的地方还使用计·算机控制的自动量水仪，按实际用水量收费；对自流灌区，一般采用两种方式，配有量水设施的按用水量收取水费，个别尚未配备量水设施的，按灌溉面积协商收费；对井灌区，按用电量收费。
协会和公司的水费使用情况，每年定期向用水户公布正式的财务报表，接受水委会和用水户监督。
(五)相关配套措施
1．政府组织引导与培训。墨西哥在体制转换初期(1989—1998年)，政府针对农民不适应灌溉方式转变的状况，在全国水委会指导下，划分协会的用水区域，依法注册组建了用水协会。协会成立后，进一步完善法律程序，与政府签订了有关资产移交协议．供用水合同，并经国家公证机关公证。完成资产移交后，灌溉用水者协会正式运转。由于灌溉管理体制转换的基础是农民，墨西哥政府十分重视培训工作。该国水源技术学院面向社会全力做好技术培训，指导转让工作。根据不同需求，编制不同层次的培训教材，同时致力于节水灌溉技术、量水设施现代化、利用生物工程灭除杂草技术、盐碱地改良等研究，进行技术转让，帮助协会做好水资源调查预报，指导农民科学灌溉和维护水利工程。
2．实施财政扶持政策。1986—1999年，智利全国小型水利工程建设投资 2．83亿美元，其中政府补贴1．55亿美元。1999年投资9000万美元，其中政府补贴6300万美元。对小型水利工程建设，政府补贴75％，农民自筹25％。先由农民自筹建成竣工后，由政府择优补贴投资者。1990—1999年全国大中型水利工程建设投资4．4亿美元，其中政府补贴 2．4亿美元。1999年当年投资1．1亿美元，其中政府补贴4400万美元。
墨西哥政府通过制订两大类扶持计划，推动农村经济发展。一类为农业部负责实施的“农村发展联盟计划”，主要内容为水利、农机、农业技术推广，资源综合开发等。每年政府投资达4亿比索，联邦政府财政35％，州政府财政10％，生产者自筹55％。一类为全国水委员会负责实施的灌溉生产计划。包括水资源管理、灌溉系统现代化改造、地下水利用及小型灌区改造等。
3、依靠科技进步，提高水资源利用效益。智利、墨西哥通过抓好基础设施建设，大力推广先进的节水灌溉技术，实现对水资源的有效控制，确保计划供水，提高水资源利用率，同时加快农业结构调整，发展高效益的经济作物生产，提高农业效益，增加农民收入：我们所到的智利五大区的基约塔省，现有耕地面积的37％均采用了喷、滴灌技术，其中滴灌、微喷灌技术应用达34％。由于节水灌溉技术的推广，农民大面积种植西红柿、油梨为主的蔬菜、水果。仅大棚西红柿纯收益达7000美元／公顷。墨西哥莫雷洛斯州的92个灌区中，71％的低压管道，17％的喷灌，12％滴灌，使水资源利用率提高50—60％，全国玉米产量由3吨／公顷提高到6吨／公顷，水分生产率由945公斤／1000立米提高到1174公斤／1000立米
4、完善法律法规，加强宏观调控。智利政府对水的拥有者垄断水资源和不平等用水问题，对现有水法提出了“强迫有水者用水”的修正法案，通过加强税收调控，力求打破私有垄断，促进科学合理用水。该国还制定了《个人投资灌溉工程发展法》，鼓励个人投资，减少了国家负担，加快了体制转换。
墨西哥政府针对体制转换前的状况，于1992年修订了水法，明确了对水的使用权和水利工程管理权转让的有关规定。全国82个大型灌区，每个灌区都制订了灌区管理条例。
二、启示
(一)实行灌溉管理体制改革是市场经济条件下我国水利管理体制改革的必然趋势。建国以来，我国政府投入大量资金新建了许多灌溉工程。截止到1998年，全国已建设万公顷以上灌区5611处，有效灌溉面积8亿亩。1988年开始实施大规模的农业综合开发，以改造中低产田，改善农业生产条件为重点，新建厂一大批农田水利设施，五十年代的水利建设和十多年来的农业综合开发为我国农业和农村经济发展作出了重大贡献但是长期以来，在水利工程和农业开发项目建设上，存在着重视工程建设。忽视工程管理，在工程建设上，重视骨干工程，忽视配套工程的状况，因而导致工程配套问题多，运行维护经费不落实，建后管护责任不够明确，工程效益难以长期发挥。国家一方面要继续改善生产条件，扩大新的灌溉面积，另一方面又要对老工程进行维修和更新，随着灌溉工程数量的增加，财政负担日益加重。每年国家财政安排水利事业费达几十亿元。从水管单位来看，由于运行维护费用不足，无力对工程进行正常的维护，导致水利工程老化失修，效益逐步衰减，管理队伍不稳定，技术力量流失。对于灌溉工程受益者农民来说，他们直接参与了灌溉工程的修建，灌溉工程建成后，国家设立了专门管理机构，实行建设与管理分离，对于工程的维护，农民寄希望于水管单位，但用水矛盾比较突出，水事纠纷时有发生，水费征收流程繁杂，不少地方农民上交的水费大于国家规定的水费标准，而水管单位得到的水费又低于国家规定的水费。因此实行水利经济的良性循环，促进灌溉管理走向市场，实现经济自立，必须改革现行的用水管理体制。
(二)政府重视和支持是推行灌溉体制改革的前提。墨西哥政府对转变灌溉管理方式，推行农民用水者协会的决心和力度很大。他们通过一系列的政策、计划与措施的实施。在政府的改革过程中，把原来隶属于农业部的全国水委会改为隶属自然资源部，并对水利．管理机构的职能，从中央到地方进行了一系列的调整和规范。在水的法律法规上作了修订和完善。为了加速转换进程，政府还建立了中介服务组织，制定了棍应的宣传培训计划、灌区恢复和现代化建设计划、小农发展计划等。在部门配合上，全国水委会、农业部明确各自职责，相互协作，共同做好工作。并在财政、税收、科技等方面予以支持。我国长期以来的计划经济体制，造成国家包揽水利工程管理的状况，管理层次较多，管理队伍比较庞大，对农民缺乏必要的培训和指导，这些均有待于在整个经济体制改革的进程中同步解决。
(三)水价到位是实现灌溉体制改革的必要条件。水价到位是灌区实现经济自立的核心问题。按供水成本收费是水利走向市场，实现灌溉系统自负盈亏的必要条件。目前我国现行的水价与实际供水成本之间存在很大差距。现有的水价核算方式不够规范，水价成本项目不尽相同．取费标准不一致，有的甚至管理费用很高，部分灌溉工程固定资产现值不清，归属不明，影响了水价到位。在收费方式上，普遍存在政府统一定价，按面积下达征收任务的不合理现象。再加上节水技术推广不够，节水不节本，在当前农民收入增幅趋缓的情况下，必须采取积极稳妥的扶持政策，逐步推进水价到位。
(四)组织和引导农民是推行灌溉管理体制改革的重要基础。进行灌溉管理体制改革最直接、最重要的对象是农民。经济自立灌区的主要目标就是用水者自我管理灌区水利设施和有偿用水，最终实现经济自立。墨西哥、智利两国在灌溉体制改革中，采取多种方式对农民进行有计划的组织引导和培训，逐步培训农民的自我管理意识，提高管理水平。目前，我国试点区用水者协会大多是在原来村级集体组织基础上转换而来的，不少地方协会领导的代表性不够，在指导思想、管理方法上仍按行政方式操作，将农民用水者协会混同于行政组织来管理，对于用好管好水和收取水费的意识较强，而对如何反映用水者愿望和要求，为用水户服务的意识不够。因此，在农村基层民主政治建设和引导合作经济组织发展的过程中，尤其要重视用水者协会等专业性组织，统筹予以考虑。
三、建议
(一)进一步确立我国农业灌溉管理体制改革的框架思路。
1．各级水利部门按照“政企分开，精简、统一、效能”的原则，在新一轮机构改革中，逐步转变职能，减少直接行政干预。
2．按灌溉系统而非行政区划．建立非行政的水利灌溉实体—供水公司，以国有民营的形式管理大中型水利工：程和骨干渠系。 ·
3．将现有的群众性管水组织发展引导为用水者协会，自主管理灌溉工程下级渠系，并直接参与全灌区的灌溉工程和管理决策，减轻政府负担。
4．供水公司和农民用水者协会通过协议规范双方权利和义务，可以相互持月殳。
(二)完善配套政策，实行配套改革。
1．立法问题。通过立法，规范经济门立灌区建设和运行，明确用水者协会和供水公司的法律地位，规范水价确定原则和方法，水费征收办法以及相应的配套政策。
2．投入政策。逐步调减国家财政预算用于水利工程维护，运行管理费用，调减下来的投资用于增加农业综合开发水利工程建设，优先扶持改制地区和单位的灌区改造。
3．税收政策。在一定期限内对供水公司和用水者协会的供水及相关业务税费给予减免。
4．妥善安排水管单位职工养老保险、职工子女上学、就业和于部待遇等问题。
(三)大力推广节水技术，提高水资源利用率。
1．加大农业综合开发力度，提高建设标准，加大节水技术推广力度；
2．引进和推广国内外先进适用节水新成果、新工艺、新技术。
3．加快节水产业建设。
4．研制推广现代化量水设施。
5．培育和发展农业技术服务的中介组织。
(四)加快试点步伐，及时总结经验。
1．在农业开发世行项目区，及时总结SIDD试点经验，针对存在问题，研究解决办法，形成一整套完善的SIDD体系，以利面上推广。
2．在农业综合开发项目区，逐步扩大示范面，把建立用水者协会作为落实建后管护的重要措施，在项目立项申报和竣工验收环节中加以体现。
3．对国家农业综合开发骨干水利工程建设中，把SIDD作为重要内容，纳入项目建设与验收范围，力争有所突破
(五)切实加强领导，搞好部门协作，推进改革进程。
建议在国家农业综合开发联席会议之下，由财政部、水利部、国家计委、农业部、国家体改委、科技部、国土资源部、环保局等部门组成灌溉管理体制改革协调小组，负责全国灌溉体制改革的组织协调，试点区确定，有关政策的制定。重大问题的决策等。 |
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